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漫談公安機關行政案件“訓誡”措施的適用 ——以熱點訓誡案為例
時間：2020.02.11 作者：北京市中銀（深圳）律師事務所 廖燁明
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近日，公安機關在某行政案件中采取訓誡措施的合法性問題引起社會關注。應當說，在法律實務領域，這不是一個很起眼的問題，但在當前社會語境下，討論這個小問題，卻有了現實意義。筆者結合自身行政機關的工作經歷，謹通過本文對公安機關行政案件中“訓誡”措施的適用問題進行探討，供讀者參考、討論。
一、“訓誡”的詞義探析
人們常在電視或報紙的社會新聞中看到社區民警或交警對某些輕微不當行為人進行指出、糾正的新聞，用語常常是“訓誡”、“批評”、“教育”等詞匯的不同組合。給大眾的印象，“訓誡”似乎是一種承擔法律責任的方式。然而，在法律層面訓誡具體指什么，卻未必人人皆知。
商務印書館出版的《現代漢語詞典》給出了“訓誡”的兩種解釋：（1）教導和告誡；（2）一種處分措施，人民法院對犯罪情節輕微或有錯誤的人進行公開的批評教育。 在現行實定法層面，涉及“訓誡”的法規文件雖然不少，但法律法規并未對“訓誡”的含義作統一的規定，多數文件僅規定特定國家機關在規定情形下（通常為輕微違法行為）可對特定主體進行“訓誡”，并無關于程序、方式、性質等的具體規定。
通過常用的法律數據庫，我們可以檢索到一份“年代久遠”的文件——最高人民法院于1964年發布的《關于訓誡問題的批復》法研[1964]8號（2012年廢止），內容如下：
該文件對訓誡措施的內容有相對完善的描述。根據該文件，訓誡性質上是情節輕微不需要判處刑罰犯罪分子的替代處置措施，且不屬于處分措施；方法是嚴肅指出違法行為，責令改正，促使不再犯；方式上以口頭進行，并記入案卷。該文件雖不再有效，但其規定的訓誡制度內涵實際上基本延續至今。
據此，并結合現行實務中的訓誡適用案例，“訓誡”的含義可以理解為有權機關對特定主體某種輕微不當行為進行的教導、告誡、批評、教育、勸阻，意圖在于糾正被訓誡主體的不當行為。
二、訓誡措施的現行實定法依據及簡評
現行法規涉及訓誡措施的有不少，分散在不同層級和領域。為讓讀者對有關法規依據有一個宏觀的認識，本文將有關依據大致分成幾個類型。
1. 司法程序中的訓誡，是人民法院為維護訴訟等司法程序的正常秩序，可以對妨害訴訟的人員作出的一種司法強制措施，《民事訴訟法》、《刑事訴訟法》、《行政訴訟法》和《反家庭暴力法》等法規對此均有規定。
2. 刑法中的訓誡，是一種非刑罰性處置措施，適用于犯罪情節輕微免于刑事處罰的情形。《刑法》第三十七條對此進行了規定。
3. 行政管理領域的訓誡，主要集中于公安機關作出的訓誡、羈押機關對羈押人員作出的訓誡、行業協會對會員作出的訓誡幾種類型。
（1）公安機關作出的訓誡，主要依據有《信訪條例》、《保安服務管理條例》、《預防未成年人犯罪法》等。該類型訓誡主要是對不需要處罰的輕微違法人員采取的措施。需要注意的是，《治安管理處罰法》、《行政處罰法》并未規定訓誡措施。
（2）羈押機關作出的訓誡，主要依據有《拘留所條例》、《看守所條例》、《公安機關強制隔離戒毒所管理辦法》等。該類型的訓誡通常是對不服從羈押監管紀律的人員采取的一種管教措施。另外，《社區矯正法》也規定了矯正機構可以對社區矯正對象進行訓誡。
（3）行業協會作出的訓誡，通常是作為協會對會員違規行為作出的一種處罰措施，如律師協會對會員律師作出的訓誡處分。
（4）此外，我們還可以注意到在一些層級較低的部門文件中，也存在規定行政主管部門在主管領域可以對某些輕微違法的監管主體進行“訓誡談話”、“訓誡教育”之類的表述。同時，在一些黨內法規中也有對違紀黨員進行訓誡的規定。
從上述法規依據的簡單梳理中，我們可以注意到，訴訟法較為明確地將訓誡規定在強制措施的章節中，因而可以理解為是一種法定的司法強制措施。但其他法規對訓誡究竟屬于何種性質的措施是不夠明確的，且幾乎所有法規均缺少訓誡措施的方法、方式、程序等細節規定。另外，在缺少法規依據的情況下，行政機關能否主動采取訓誡措施，并無明文規定。在行政管理領域，訓誡措施法律規定的模糊性，導致行政機關尤其是公安機關適用訓誡措施一定程度上的隨意性。這也是李文亮訓誡案在法律層面引發爭議的重要原因。
三、公安機關行政案件中適用訓誡措施的實務簡析
（一）訓誡不是行政處罰
回到實務層面，檢索有關公安機關訓誡的裁判文書，絕大多數案件的起因是上訪行為地（多數是北京）的公安機關依據《信訪條例》第四十七條（該條規定公安機關可對違法上訪人進行“警告、訓誡或者制止”）對違法信訪人作出訓誡書后，上訪人居住地公安機關又以同樣的事實依據《治安處罰法》另行作出行政處罰。上訪人往往以“一事不再罰”為由訴請治安處罰違法。最高人民法院對此類案件作出過多份再審裁定，均認定訓誡不屬于行政處罰，因此公安機關在相對人被其他公安機關訓誡后又以同一事實作出治安處罰的，不屬于違法行政行為。如，在李明與湖南省株洲市公安局荷塘分局行政處罰一案再審行政裁定書中【（2019）最高法行申423號】，最高人民法院認定治安管理處罰的種類沒有訓誡，因此，李明所受訓誡行為不是行政處罰措施，而是現場勸誡措施，荷塘公安分局再行對李明進行行政處罰并未違反“一事不二罰”原則，李明以此申請再審，法院不予支持。
可見，在公安機關行政案件中適用的訓誡措施不屬于行政處罰的性質，在司法實踐中是明確的、一貫的。本文不再贅言。
（二）訓誡通常不屬于行政復議和行政訴訟的受案范圍
訓誡行為通常表現為勸誡、批評、指導，一般情況下不具有強制力。因此在實務中，司法機關通常認為訓誡行為屬于行政訴訟法司法解釋第一條中規定的“對公民、法人或者其他組織權利義務不產生實際影響的行為”，進而認定不屬于受案范圍。最高人民法院在李際鋒再審審查與審判監督行政裁定書【（2018）最高法行申9253號】中，即采取了這種觀點。
然而，因為訓誡措施法律規定的模糊性，行政機關采取訓誡措施時對相對人的干預程度不能保持統一的尺度。一旦行政機關未能把握“訓誡”的合理程度而損害相對人權益，若相對人對此不能提起行政復議或訴訟，其將失去獲得救濟的權利。筆者認為，在涉及訓誡的可訴性問題時，應當采取實質重于形式的標準，個案判斷訓誡具體措施是否對相對人權益造成了非法侵害。比較極端的例子，是前幾年某些地方政府成立所謂“訓誡中心”，強制違法上訪人員集中學習教育。這種做法明顯超過訓誡措施的合理范圍，也缺乏法律依據，其違法性是顯而易見的。
（三）采取訓誡措施是否需要明確法律授權尚無定論
訓誡措施通常對行政相對人的弱干預性或非強制性，以及有關法律規范的缺失，導致實踐中行政機關尤其是公安機關存在擴大訓誡行為使用范圍的現象。如，公安機關在履行治安管理職責時，對行為人輕微違法行為或不適宜行政處罰的行為，往往進行批評訓誡，有的采取口頭方式，有的以頗為嚴肅的《訓誡書》方式進行。而實際上，《治安管理處罰法》并未規定訓誡措施，遑論應在何種情況下、以何種形式適用訓誡措施。比較接近的條款依據，只有“辦理治安案件應當堅持教育與處罰相結合的原則”之原則性規定。一定要尋找法律依據，只能將訓誡解釋為“教育”。
然而，訓誡措施，尤其是具有正式文書形式的干預性較強的訓誡措施，能否簡單等同于“教育”，恐怕是有疑問的。一方面，具有正式文書形式的訓誡書，形式完整而嚴肅，對普通群眾的震撼和威懾極強，實踐中也存在抄送單位、新聞媒體的做法，認為對相對人不產生影響的觀點恐怕與實際不符；另一方面，訓誡文書內容往往措辭嚴厲，言明行為人存在的違法行為，其懲罰意味甚至不亞于作為行政處罰類型的“警告”，是一種嚴肅否定的法律評價，必然影響行為人的社會聲譽。
對這樣一種措施，本文傾向于認為行政機關適用至少應當獲得法律授權（此處法律做廣義解釋）。限于篇幅，本文暫不進行深入論證，僅以歸謬法簡論：如不需要法律授權，行政機關在監管領域可以對任何相對人進行干預性較強的訓誡，而無須面臨行政復議或行政訴訟的挑戰。這種做法的不合理性，是不言而喻的。這種現狀應當早日引起立法機關和司法機關的重視。
四、對熱點訓誡案的簡評
近日，武漢市公安局某派出所作出一份訓誡書，引起社會關注（請讀者自行查找）。結合前述討論，本文對該份訓誡書提出幾點意見供討論。
1. 該訓誡書所涉訓誡行為是否因缺乏法律授權而無效？尚不明確。如前所述，盡管《治安管理處罰法》沒有規定訓誡措施，但公安機關在治安管理實踐中對輕微違法行為進行訓誡的做法廣泛存在。目前尚無判例和法規對此作出明確判斷或規定。
2. 該訓誡書內容中未引用依據條款是否符合形式規定？不符合。根據公安部《違反公安行政管理行為的名稱及其適用意見》（公通字[2010]72號）第七（四）條款的規定，“公安法律文書引用法律依據時，應當準確完整寫明規范性法律文件的名稱、條款序號，需要引用具體條文的，應當整條引用。”
3. 該訓誡書認定的違法行為是否有事實依據和法律依據？本文無法判斷該訓誡書認定的被訓誡人“發表不實言論，嚴重擾亂了社會秩序”是否存在充分事實依據。鑒于中央監察委已經派員前往武漢就該事件進行調查，相信有關情況將很快公之于眾。
五、總結
“訓誡”這一非行政處罰措施，因法律規范缺少對其方法、方式、性質的明確規定，實踐中存在認識不清，且容易被行政機關擴大適用范圍的情況。又因為訓誡在通常情況下的非強制性和弱干預性，掩蓋了在個別案件中對相對人權利義務造成的實際影響，不利于相對人行使行政復議和行政訴訟的救濟措施。建議有關部門對訓誡措施存在的上述問題盡快給予必要的重視和應對，早日將其納入法治框架。
須知，抗擊病毒對社會的侵害，法治是根本性的藥方。
