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前 言

深圳土地資源稀缺，存量土地開發(fā)成為深圳土地開發(fā)的重要形式。存量土地開又存在棚改、城市更新、土地整備及城中村改造等多種制度形式，不同制度形式有共性也有個性，共同組成了深圳存量土地開發(fā)的路徑。土地開發(fā)涉及法律問題眾多，筆者根據(jù)從業(yè)經(jīng)驗和研究，嘗試從法律角度厘清不同制度的相關(guān)法律問題和要點。

深圳作為我國城市更新制度的發(fā)源地，近年來不斷創(chuàng)新開展城市更新活動，2016年市政府辦公廳在《關(guān)于加強和改進城市更新實施工作暫行措施》中進一步制定“堅持規(guī)劃引領(lǐng)，實現(xiàn)城市更新科學(xué)有序發(fā)展”的措施政策。2021年3月正式施行的《深圳經(jīng)濟特區(qū)城市更新條例》是我國首部城市更新立法，深圳相關(guān)更新機制得到優(yōu)化，推動土地節(jié)約利用，保障城市發(fā)展空間，為促進深圳城市更新的健康有序發(fā)展提供了強勁助力。

一、城市更新的概述

（一）城市更新的基本定義

城市更新是指政府或其他特定主體對城市建成區(qū)內(nèi)的低效存量建設(shè)用地，根據(jù)城市規(guī)劃和相關(guān)規(guī)定程序進行改造的活動，包括對舊工業(yè)區(qū)、舊商業(yè)區(qū)、舊住宅區(qū)、城中村及舊屋村的綜合整治、功能改變或者拆除重建等行為1。

在深圳市，對于“城市更新”的法定含義最早出現(xiàn)于《深圳市城市更新辦法》（2009），在2021年3月1日起正式施行的《深圳經(jīng)濟特區(qū)城市更新條例》中，第二條賦予其最新定義，即指對城市建成區(qū)內(nèi)具有法定情形之一的區(qū)域，根據(jù)條例規(guī)定進行拆除重建或者綜合整治的活動，具體情形包括城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施急需完善；環(huán)境惡劣或者存在重大安全隱患；現(xiàn)有土地用途、建筑物使用功能或者資源、能源利用明顯不符合經(jīng)濟社會發(fā)展要求，影響城市規(guī)劃實施；以及經(jīng)市人民政府批準(zhǔn)進行城市更新的其他情形。

（二）城市更新的基本原則

根據(jù)《深圳市城市更新辦法》《深圳經(jīng)濟特區(qū)城市更新條例》第三條的規(guī)定，城市更新活動的開展應(yīng)當(dāng)遵循以下基本原則：

?政府統(tǒng)籌（引導(dǎo)）原則

?規(guī)劃引領(lǐng)原則

?公益優(yōu)先原則

?節(jié)約集約原則

?市場運作原則

?公眾參與原則

（三）城市更新的主要分類

《深圳市城市更新辦法》中將深圳城市更新活動分為三類，即拆除重建類、綜合整治類和功能改變類。其中，“功能改變類”，即按照法定圖則、城市更新單元規(guī)劃等已生效規(guī)劃，土地用途已發(fā)生變化或者在滿足土地功能混合使用相關(guān)要求的前提下，對現(xiàn)有建筑物的使用功能進行調(diào)整的活動，被《深圳經(jīng)濟特區(qū)城市更新條例》納入“綜合整治類”之中，歸納為兩大類：

1.拆除重建類城市更新：是指通過綜合整治方式難以改善或者消除條例第二條規(guī)定的情形，需要拆除全部或者大部分原有建筑物，并按照規(guī)劃進行重新建設(shè)的活動。

2.綜合整治類城市更新：是指維持現(xiàn)狀建設(shè)格局基本不變的前提下，采取修繕、加建、改建、擴建、局部拆建或者改變功能等一種或者多種措施，對建成區(qū)進行重新完善的活動。

二、城市更新活動進展的現(xiàn)狀

深圳市城市更新和土地整備局公布了2019年、2020年、2021年1-9月的深圳城市更新進展情況，從2019年度、2020年度的城市更新活動情況對比圖來看，我們可以發(fā)現(xiàn)城市更新項目的計劃審批、涉及拆除用地面積、城市更新單元項目簽訂土地出讓合同數(shù)量、累計供應(yīng)用地面積、城市更新土地出讓合同金額均呈現(xiàn)明顯的增長趨勢。

從2019-2021年三年的1-9月同期對比來看，城市更新單元規(guī)劃審批涉及拆除面積數(shù)據(jù)顯著增加，規(guī)劃審批項目數(shù)量呈增加趨勢，綜合來看2020年在計劃更新審批涉及拆除面積、城市更新單元項目簽訂土地出讓合同數(shù)量、合同金額、累計供應(yīng)用地面積等方面，均為三年同期中的最高值，顯然2020年也是深圳城市更新項目活動較為活躍、開展力度較大的一年。但2021年1-9月的城市更新計劃審批項目僅46項，相比2020年1-9月減少了19項，同比下降了近30%；涉及拆除用地面積為470.1公頃，相比2020年1-9月減少了288.2公頃，同比下降了約38%。

由此可見，深圳城市更新項目新增立項的速度有所放緩，目前城市更新項目進展存在更多是消化已經(jīng)立項的存量項目之可能，筆者認為這與《深圳經(jīng)濟特區(qū)城市更新條例》施行后城市更新計劃申報要求及法定程序愈發(fā)嚴格、實施主體的門檻逐漸提高等實際管理情況是密不可分的，與有關(guān)部門提出的“嚴禁大拆大建”等政策精神也有所關(guān)聯(lián)。

三、城市更新活動的法定程序

（一）城市更新單元計劃制定

一個城市更新項目能否開展，首先要依照法定程序制定及申報單元計劃，并經(jīng)過審查批準(zhǔn)。《深圳經(jīng)濟特區(qū)城市更新條例》第十五條明確了深圳城市更新單元實行的是計劃管理、有效期管理，出現(xiàn)不符合有效期管理規(guī)定的，由城市更新部門確認并公告后失效。城市更新單元計劃必須依照城市更新專項規(guī)劃和法定圖則等法定規(guī)劃制定，包括更新范圍、申報主體、物業(yè)權(quán)利人更新意愿、更新方向和公共用地等內(nèi)容。其中，更新方向應(yīng)當(dāng)按照法定圖則等法定規(guī)劃的用地主導(dǎo)功能確定。

具體而言，城市更新單元計劃的申報需結(jié)合更新單元實際情況來確定申報主體：

除前述的申報主體需符合對應(yīng)要求外，申報單元計劃前，申報主體需組織開展更新改造現(xiàn)狀調(diào)研、城市更新單元擬訂、意愿征集、可行性分析等工作。其中，城市更新單元內(nèi)的權(quán)利主體具備城市更新意愿必須符合法定比例要求：

（二）城市更新單元規(guī)劃編制

作為城市更新項目實施的規(guī)劃依據(jù)，城市更新單元規(guī)劃必須按照城市更新單元計劃、有關(guān)技術(shù)規(guī)范并結(jié)合法定圖則等各項控制要求進行編制，并明確下列城市更新單元的目標(biāo)定位、更新模式、土地利用、開發(fā)建設(shè)指標(biāo)、道路交通、市政工程、城市設(shè)計、利益平衡方案等；學(xué)校、醫(yī)院、養(yǎng)老院、公安派出所、消防站、文化活動中心、綜合體育中心、公交首末站、變電站等公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)要求；創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用房、公共住房等配建要求；無償移交政府的公共用地范圍、面積；其他事項等等。

此外，針對已編制的單元規(guī)劃進行修改的行為，《深圳經(jīng)濟特區(qū)城市更新條例》第二十二條明確予以限制，除了是由于公共住房、城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)外，城市更新單元規(guī)劃自批準(zhǔn)之日起兩年內(nèi)不得對其強制性內(nèi)容進行修改。即使修改，也需要經(jīng)過批準(zhǔn)，修改事項屬于非強制性內(nèi)容的，由區(qū)人民政府批準(zhǔn)；屬于強制性內(nèi)容的，則需由市人民政府或者其授權(quán)的機構(gòu)批準(zhǔn)。

（三）城市更新實施主體確認

對于合作開發(fā)商和權(quán)利主體而言，能否被有關(guān)部門認定具備實施主體資格，在實踐中是被重點關(guān)注的。對于參與城市更新的市場主體，其必須是具有房地產(chǎn)開發(fā)資質(zhì)的企業(yè)，舊住宅區(qū)城市更新項目應(yīng)當(dāng)采用公開、公平、公正的方式選定市場主體，被選定的市場主體應(yīng)當(dāng)符合國家房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)資質(zhì)管理的相關(guān)規(guī)定，與城市更新規(guī)模、項目定位相適應(yīng)，并具有良好的社會信譽。

根據(jù)《深圳經(jīng)濟特區(qū)城市更新條例》第四十條的規(guī)定，城市更新項目拆除范圍內(nèi)形成單一權(quán)利主體或者合作實施主體的，應(yīng)當(dāng)向區(qū)城市更新部門申請確認實施主體。以拆除重建類城市更新活動為例，結(jié)合《深圳市城市更新辦法實施細則》第四十九條的規(guī)定，主體申請時需要提供項目實施主體資格確認申請書、申請人身份證明文件、城市更新單元規(guī)劃確定的項目拆除范圍內(nèi)土地和建筑物的測繪報告、權(quán)屬證明及抵押、查封情況核查文件、申請人形成或者作為單一主體的相關(guān)證明材料以及其他相關(guān)文件資料。其中申請人形成或者作為單一主體的相關(guān)證明材料，包括明確要求的收購房產(chǎn)付款憑證、搬遷補償安置協(xié)議等等詳細的證明文件。

根據(jù)《深圳市城市更新辦法實施細則》的流程要求，申請人提交申請后，由區(qū)城市更新職能部門在10個工作日內(nèi)核查認定，對于符合條件并確認實施主體的，在項目現(xiàn)場、深圳特區(qū)報或者深圳商報及區(qū)政府或者本部門網(wǎng)站，就申請人提供的土地、建筑物權(quán)屬情況及單一主體的形成情況進行公示，時間不少于7日。通過公示且無異議或異議不成立之后，雙方簽訂實施監(jiān)管協(xié)議并核發(fā)實施主體確認文件。

（四）原有建筑物拆除和不動產(chǎn)權(quán)屬注銷登記

城市更新項目實施主體獲得資格確認后，基于獲得批準(zhǔn)的城市更新單元規(guī)劃而組織制定更新單元的實施方案，實施主體根據(jù)確定的更新單元實施方案中對于搬遷及建筑物拆除進度安排，組織和協(xié)調(diào)方案的落實，實施主體簽訂項目實施監(jiān)管協(xié)議并辦理備案手續(xù)后，按照規(guī)定對原有建筑物進行拆除。

根據(jù)《深圳經(jīng)濟特區(qū)城市更新條例》第四十三條的規(guī)定，建筑物拆除后，由物業(yè)權(quán)利人或者其委托的實施主體依法辦理不動產(chǎn)權(quán)屬注銷登記手續(xù)。在《深圳市城市更新辦法實施細則》第五十三條第二款中還明確規(guī)定了申請房地產(chǎn)權(quán)屬證書注銷時需提供的一系列材料，如提供房地產(chǎn)權(quán)屬證書、項目實施主體確認文件、對應(yīng)的搬遷補償安置協(xié)議、建筑物已拆除確認文件等等。

（五）國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓

完成不動產(chǎn)權(quán)屬注銷登記后，實施主體先按照城市更新單元規(guī)劃要求向政府無償移交公共用地，然后申請以協(xié)議方式取得更新單元規(guī)劃確定的開發(fā)建設(shè)用地使用權(quán)，并簽訂國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同，合同中應(yīng)當(dāng)明確城市更新單元規(guī)劃和項目實施監(jiān)管協(xié)議的相關(guān)內(nèi)容。此外，結(jié)合《深圳經(jīng)濟特區(qū)城市更新條例》第四十條的規(guī)定，城市更新活動涉及產(chǎn)業(yè)項目的，實施主體還應(yīng)與區(qū)產(chǎn)業(yè)主管部門簽訂產(chǎn)業(yè)發(fā)展監(jiān)管協(xié)議，明確監(jiān)管要求，此協(xié)議須作為土地使用權(quán)出讓合同的附件。簽訂國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同后，城市更新項目拆除范圍內(nèi)容的原土地使用權(quán)自動終止，出讓后的土地使用權(quán)期限重新起算。

（六）開發(fā)建設(shè)

實施主體在拆除建筑物并辦理完成注銷登記、受讓國有建設(shè)用地使用權(quán)等手續(xù)后，對所申報的城市更新地塊進行開發(fā)建設(shè)。在開展開發(fā)建設(shè)活動前過程中，市場主體應(yīng)當(dāng)注意嚴格按照規(guī)定完成協(xié)議簽訂、計劃申報、意愿征集、備案等各項法定程序，否則需根據(jù)《深圳經(jīng)濟特區(qū)城市更新條例》第六十五至六十九條的規(guī)定承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

四、小結(jié)

《深圳經(jīng)濟特區(qū)城市更新條例》是對深圳城市更新制度的創(chuàng)新與發(fā)展。在其施行后，深圳的城市更新活動在全新的政策環(huán)境下進入一個有序的階段，不僅在城市更新項目類別上實現(xiàn)整合，在法定程序上有了更明確清晰的指引，而且逐步提高的實施門檻也讓城市更新活動有了更規(guī)范合理的監(jiān)管。同時，隨著城市更新的深入推進，市場運作、公眾參與等原則下各相關(guān)主體加入，涉及多個利益主體平衡，多重法律關(guān)系交織，多種糾紛事由發(fā)生，監(jiān)管政策要求的進一步嚴格，審核立項速度放緩，讓城市更新活動仍面臨不小挑戰(zhàn)，需要我們對城市更新制度和其中的法律問題進一步深入探究。

參考文獻

1耿卓、于鳳瑞：《我國城市更新的土地法制保障——以確權(quán)為中心》，載《土地法制科學(xué)》2018年第2卷第1期，第100頁。

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