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電子煙產(chǎn)業(yè)，世界看中國(guó)，中國(guó)看深圳寶安。作為地球上潛在的最大消費(fèi)市場(chǎng)，電子煙一方面與出口創(chuàng)匯相關(guān)，一方面與國(guó)家利稅相關(guān)，這兩條都是國(guó)之大事。電子煙的監(jiān)管，必然要兩者兼顧，任何二選一的做法肯定遭到強(qiáng)烈反對(duì)。本次電子煙管理辦法的出臺(tái)過程也正是如此。

2022年3月11日，國(guó)家煙草專賣局發(fā)布了2022年第1號(hào)公告，即《電子煙管理辦法》，這是我國(guó)第一部專門針對(duì)電子煙管理的部門規(guī)章，該辦法自2022年5月1日起施行。

在電子煙管理辦法出臺(tái)過程中，曾經(jīng)刪除出口電子煙生產(chǎn)企業(yè)需要許可的條款，不少文章僅憑這一點(diǎn)就認(rèn)定出口工廠不需要牌照。在專業(yè)法律人士看來，該種觀點(diǎn)過于輕率，經(jīng)過下文的分析，本文得出了不相同的結(jié)論。本文將從立法技術(shù)、上位法體系、國(guó)家政策和電子煙管理辦法本身邏輯出發(fā)，提出分析意見，對(duì)該問題做出判斷。前言一、從立法技術(shù)層面考慮，刪除牌照條款是按下不表

在2021年12月2日公布的《電子煙管理辦法（征求意見稿）》第三十六條表述為“生產(chǎn)不在中國(guó)境內(nèi)銷售、僅用于出口的電子煙產(chǎn)品的企業(yè)，應(yīng)按照本辦法規(guī)定進(jìn)行產(chǎn)品登記，取得煙草專賣生產(chǎn)企業(yè)許可證。 不在中國(guó)境內(nèi)銷售、僅用于出口的電子煙產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)符合目的地國(guó)家或地區(qū)的法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)要求；目的地國(guó)家或地區(qū)沒有相關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)要求的，應(yīng)當(dāng)符合我國(guó)的相關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)要求。”但在正式出臺(tái)的辦法中，這一條被調(diào)整為第三十三條，刪去了第一款“生產(chǎn)不在中國(guó)境內(nèi)銷售、僅用于出口的電子煙產(chǎn)品的企業(yè)，應(yīng)按照本辦法規(guī)定進(jìn)行產(chǎn)品登記，取得煙草專賣生產(chǎn)企業(yè)許可證。”的表述。

通常情況下，在立法過程中刪除有關(guān)條款，意味著有關(guān)條款在征求意見中的爭(zhēng)議較大，部分重要人士、單位、部委的意見發(fā)生了作用，最后刪除該條款。但刪除并不能推導(dǎo)出電子煙出口工廠從需要牌照到不需要牌照的結(jié)論。刪除條款，在大部分立法活動(dòng)，更多是代表著對(duì)該問題按下不表，經(jīng)過更多的社會(huì)實(shí)踐后，等待合適的機(jī)會(huì)出現(xiàn)時(shí)再做立法規(guī)范。這種立法思維和立法技術(shù)，可以從網(wǎng)約車、p2p、VIE境外上市監(jiān)管等近年來新興事物的立法規(guī)范過程中得到驗(yàn)證。

刪除牌照條款，在立法技術(shù)屬于按下不表，即在電子煙管理辦法中既沒有說電子煙出口工廠需要牌照，也沒有說不需要牌照。二、從國(guó)家上位法體系考慮，所有煙草工廠都需要牌照

2021年修訂后的《煙草專賣法實(shí)施條例》第二條規(guī)定：煙草專賣是指國(guó)家對(duì)煙草專賣品的生產(chǎn)、銷售和進(jìn)出口業(yè)務(wù)實(shí)行壟斷經(jīng)營(yíng)、統(tǒng)一管理的制度；第六條規(guī)定：從事煙草專賣品的生產(chǎn)、批發(fā)、零售業(yè)務(wù)，以及經(jīng)營(yíng)煙草專賣品進(jìn)出口業(yè)務(wù)和經(jīng)營(yíng)外國(guó)煙草制品購(gòu)銷業(yè)務(wù)的，必須依照《煙草專賣法》和本條例的規(guī)定，申請(qǐng)領(lǐng)取煙草專賣許可證；第六十五條規(guī)定：電子煙等新型煙草制品參照本條例卷煙的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

《煙草專賣法》第十二條規(guī)定：開辦煙草制品生產(chǎn)企業(yè)，必須經(jīng)國(guó)務(wù)院煙草專賣行政主管部門批準(zhǔn)，取得煙草專賣生產(chǎn)企業(yè)許可證，并經(jīng)工商行政管理部門核準(zhǔn)登記。

從上述上位法的體系可以看出，國(guó)家法律對(duì)煙草是嚴(yán)格控制的，生產(chǎn)企業(yè)需要牌照，并沒有規(guī)定任何例外。電子煙參照卷煙管理，即電子煙的生產(chǎn)企業(yè)也需要牌照，并沒有豁免出口電子煙工廠。

另外，《煙草專賣法》《煙草專賣法實(shí)施條例》對(duì)煙草實(shí)行閉環(huán)管理，出口生產(chǎn)企業(yè)需要牌照也是法律應(yīng)有之精神，否則將出現(xiàn)重大的管理漏洞。

綜上，目前的上位法體系沒有給專供出口的電子煙工廠留出豁免行政許可的空間，按照《煙草專賣法實(shí)施條例》和《煙草專賣法》，所有煙草生產(chǎn)工廠都需要獲得牌照是法律應(yīng)有之意。三、從電子煙管理辦法內(nèi)在邏輯考慮，電子煙出口工廠暫時(shí)無法納入現(xiàn)有牌照監(jiān)管體系

電子煙管理辦法第二十條對(duì)國(guó)內(nèi)電子煙的監(jiān)管是閉環(huán)管理，有牌照的生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)的電子煙只能通過指定平臺(tái)賣給有牌照的批發(fā)商，批發(fā)商只能賣給有牌照的零售商。

如果電子煙出口工廠需要牌照，則意味著該工廠的電子煙只能在國(guó)內(nèi)指定平臺(tái)交易，所有參與交易的外商需要獲得批發(fā)商牌照才能參與交易，但問題是又有多少外商能獲得批發(fā)商牌照？這將實(shí)質(zhì)性地對(duì)工廠與外商的交易構(gòu)成障礙，使電子煙出口業(yè)務(wù)遭受較大沖擊。與國(guó)家長(zhǎng)期作為基本政策的鼓勵(lì)出口創(chuàng)匯的方針政策是不符的。如果不需要牌照，則電子煙出口工廠不適用第二十條的閉環(huán)管理規(guī)定，出口電子煙可以賣給任何想買的外商。

電子煙出口工廠明顯不能納入第二十條的閉環(huán)監(jiān)管體系，否則等于宣告大部分電子煙出口工廠需要關(guān)門歇業(yè)。

綜合上述情況，我們可以得出這樣一個(gè)結(jié)論，電子煙出口工廠是否需要牌照的問題處于一種矛盾中，一方面按照上位法所有煙草工廠都需要牌照，電子煙參照卷煙管理，電子煙出口工廠也需要牌照；另一方面按照國(guó)家鼓勵(lì)出口創(chuàng)匯的政策，把電子煙出口工廠納入國(guó)內(nèi)牌照監(jiān)管體系必然對(duì)行業(yè)造成較大打擊。相信，正式出臺(tái)時(shí)刪除電子煙出口工廠需要牌照的條款更多的是考慮到出口創(chuàng)匯的現(xiàn)實(shí)需要。

因此，對(duì)電子煙出口工廠而言，即便5月1日《電子煙管理辦法》生效之后，《電子煙管理辦法》對(duì)出口工廠是否需要牌照是按下不表的態(tài)度，一定時(shí)間內(nèi)確實(shí)不需要擔(dān)心牌照的問題，可以繼續(xù)為出口而生產(chǎn)。但應(yīng)該知道，這只是國(guó)家兼顧出口創(chuàng)匯現(xiàn)實(shí)情況的權(quán)益之計(jì)，后續(xù)時(shí)機(jī)成熟，按照《煙草專賣法實(shí)施條例》和《煙草專賣法》規(guī)定，所有煙草生產(chǎn)工廠都要納入牌照監(jiān)管體系，電子煙出口工廠也不例外。