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三、加大未依法申報違法實施經營者集中的處罰力度，頂格罰款案件大幅增加

根據現行《反壟斷法》第四十八條：“經營者違反本法規定實施集中的，由國務院反壟斷執法機構責令停止實施集中、限期處分股份或者資產、限期轉讓營業以及采取其他必要措施恢復到集中前的狀態，可以處五十萬元以下的罰款。”50萬元的頂格罰款與這些動輒上億元的交易標的金額相比，實在是九牛一毛。但在現行反壟斷法之下，50萬元頂格罰款已屬于最嚴厲的處罰措施了。現如今，50萬元頂格罰款已經不能滿足當今反壟斷執法工作的要求，反壟斷法需要及時修正、與時俱進。

相比域外而言，目前我國針對違法實施經營者集中的罰款額度明顯偏低，處罰措施確實欠缺威懾力，使得企業違法成本低，一些企業頻繁違法實施經營者集中，或者對以往集中案例處于觀望狀態。以歐盟為例，2004年開始施行的《歐盟并購條例》 [Regulation (EC) No 139/2004 — the control of concentrations between undertakings (the Merger Regulation)]第14條第2款，就對未依法申報而進行的經營者集中設置了總營業額10%的罰款上限。這意味著在歐盟，企業如果違法實施經營者集中可能將面臨巨額罰款，這也使得企業在實施經營者集中時不得不慎重評估反壟斷風險與后果。

不過，值得期待的是，在2021年10月23日公布的《反壟斷法（修正草案）》第五十六條中，對于違反法律規定進行經營者集中，罰款額度上限由原來的50萬元變更設置為“上一年度銷售額百分之十”，其中對于上一年度沒有銷售額的，處五百萬元以下的罰款。雖然目前《反壟斷法（修正草案）》還處于征求意見階段，但為了適應新時代反壟斷的需要，罰款額度的變化趨勢已經不可逆轉。在未來企業如果違法實施經營者集中所面臨的處罰將更加嚴厲，罰款數額也將大幅提高，這會對企業違法實施經營者集中產生極大的威懾力。當然，盡管罰款額度會有所提高，但具體如何確定該規定中的企業“銷售額”依然是問題的關鍵。對于企業來說，銷售額可以是國內銷售額，也可以是全球銷售額；可以是涉案企業的銷售額，還可以是整個集團的銷售額。因此，到底是“抓大放小”，抑或是“抓小放大”，未來還需要出臺相關細則予以明確。

從相關的處罰案例和數據來看，上述變化將帶來的震懾力已經預先產生了效果。經筆者統計，在2014-2020年過去7年間，未依法申報違法實施經營者集中被行政處罰的案件數量總計為61件，總體呈現上升趨勢，2019年稍達到一個峰值，2020年又有所回落。而2021年截至目前，未依法申報違法實施經營者集中被行政處罰的案件數量就達到了92件，申報數量和處罰數量呈現出爆發式的增長，已經超過了2014年-2020年過去7年案件數量總和（見下表2）。此外，2020年系首次出現頂格罰款50萬元的年份，但僅有3起，約占當年違法實施經營者集中行政處罰案件數量的23.07%。而進入2021年以后，截止11月20日，在國家市場監管總局作出92例違法實施經營者集中行政處罰決定中，被頂格處罰50萬元的案件就有86件，占比達到了93.48%，平均罰款金額也有所提高（見下表3）。由此可見，進入2021年以后，未依法申報違法實施經營者集中的處罰案件數量已經大幅增加，呈現出加速上升趨勢，且大多數都被頂格處罰。這也體現出反壟斷執法力度不斷加大、執法愈發嚴格、企業反壟斷風險意識越來越強等特征。

四、推進反壟斷相關配套制度修改完善，充實監管力量

《反壟斷法》自2008年8月1日生效以來，相關配套制度不斷健全完善，修法工作也在穩步推進。2020年1月2日，國家市場監督管理總局公開發布《反壟斷法修訂草案公開征求意見稿》，向社會公眾廣泛征求意見，標志著我國《反壟斷法》的修訂進程啟動。而備受國內外關注的《國務院反壟斷委員會關于平臺經濟領域的反壟斷指南》也已于2021年2月7日生效，這讓互聯網領域的反壟斷法律制度更趨完善，也更具有可操作性和可預期性。2021年10月23日，第十三屆全國人大常委會第三十一次會議對《反壟斷法（修正草案）》進行了審議，并于2021年10月23日公布，再次向社會廣泛征求意見，此次修正針對反壟斷法實施中存在的突出問題，進一步完善了反壟斷相關制度，加大了對壟斷行為的處罰力度，為強化反壟斷和防止資本無序擴張提供更加明確的法律依據和更加有力的制度保障。

《反壟斷法》從征求意見稿到現在的修正草案，已經在不斷加強對反壟斷執法的保障。征求意見稿中規定反壟斷執法機構可以根據具體情形責令停止實施集中，附加減少集中對競爭產生不利影響的限制性條件，責令繼續履行附加的限制性條件中的義務或變更附加的限制性條件，責令限期處分股份或者資產、限期轉讓營業以及采取其他必要救濟措施恢復到集中前的狀態。修正草案中規定了反壟斷執法機構依法對濫用行政權力排除、限制競爭的行為進行調查時有關單位或者個人的配合義務，并規定對涉嫌違法行為的經營者、行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織，反壟斷執法機構可以對其法定代表人或者負責人進行約談，要求其采取措施進行整改。上述這些變化將為反壟斷執法工作提供有力的制度保障，進一步擴充反壟斷執法機構權限，提升治理能力。

在充實執法力量和隊伍建設上，2021年11月18日在國家市場監督管理總局辦公大樓，國家反壟斷局正式掛牌。甘霖任市場監管總局副局長、國家反壟斷局局長，主持國家反壟斷局工作。如此一來，首先可以解決多頭監管的協調問題，統一反壟斷執法。其次，國家反壟斷局下設競爭政策協調司、執法一司、執法二司，相比此前受限于市場監管總局反壟斷局，如今可以擴充人員編制，充實反壟斷監管力量。而從官方公布三個新司局機構職責來看，數字經濟領域壟斷協議、濫用市場支配地位執法、數字經濟領域經營者集中反壟斷審查被單獨列出。可見，數字經濟將成為監管執法的重點領域。當然，隨著申報數量的激增，在有限的執法資源、人員編制等條件制約之下，未來國家市場監管總局、國家反壟斷局還可能會調整現有的執法架構，授權省級執法機關參與或執行審查工作。

簡而言之，隨著科技進步與技術發展，我國平臺經濟蓬勃發展，新業態、新模式層出不窮，但涉及壟斷的大案、重案、疑難雜案也明顯增多，給市場監管帶來了巨大的挑戰。如今反壟斷執法進入常態化，強監管時代已是大勢所趨。各類企業，尤其是平臺企業，都應當嚴格遵守反壟斷法律法規，在實施經營者集中之前充分評估反壟斷風險，或者聘請具有相關專業經驗的律師進行咨詢，依法申報。而反壟斷執法部門，則應當依法依規提高執法透明度，充分保障社會各界對反壟斷執法的有效監督，切實維護市場公平競爭，使我國的反壟斷事業不斷發展進步。